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淘汰不淘汰 市场说了算
——全国政协委员谈如何化解产能过剩

2014-03-06      来源:中国矿业报     作者:张 立
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  毫不夸张地说,产能过剩问题在我国大部分工业行业普遍存在。

  数据显示,2012年我国39个行业中有21个行业产能严重过剩,特别在钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出,共涉及大中型企业6万余户。2013年上半年,全国工业企业产能利用率不足79%,仍处于2008年国际金融危机以来的较低水平。

  与此同时,国家对产能过剩问题高度重视,继2013年10月国务院出台《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》以来,全国各地掀起了化解产能过剩矛盾的热潮。

  然而,现在来看,其效果却不太理想。面对大量在建、拟建产能过剩项目的现状以及矛盾日益加剧之势,在2014年全国两会上,多位政协委员纷纷建言献策。

  姜其和:建立统一协调的政策联动机制

  “目前,产能过剩具有普遍性和复杂性。”全国政协委员姜其和在提案中介绍说,产能过剩不仅存在于传统产业,甚至在部分战略性新兴产业中也存在。“其复杂性主要体现在,造成产能严重过剩不是市场自身运行的结果,而是各地政府在发展速度‘竞赛’中长期低水平重复建设和非理性地上项目、铺摊子而导致的。”

  姜其和认为,当前我国经济增长下行压力加剧与转型升级、结构调整形成尖锐矛盾,产能过剩的现状已经不允许片面地保增长,必须坚定转型和调整的决心,在确保不增加新的落后产能的前提下,放手依靠市场的力量进行化解,同时为消化现有过剩产能提供必要的制度保障和政策保障。

  “要建立统一协调的产能化解政策联动机制,对重点行业产能过剩进行动态监控,增强中央与地方互动,及时发布全国及各地产能信息,疏堵结合,防治‘一刀切’。”姜其和提出了具体建议。

  他还建议,尽快消除产能过剩的体制性因素,加快管理体制改革和财税体制改革,进一步完善地方政府政绩考核指标体系,明确把一些反映能源资源消耗、环境影响程度的指标纳入政府工作的“必答题”。要加快完善现代市场体系,在理清政府和市场边界的基础上,完善要素市场体系,保障统一开发、竞争有序的市场环境,引导社会资本加快流向有前景的新兴行业。要大力实施淘汰落后产能激励机制,积极推动企业跨地区、跨所有权兼并重组,提高产业集中度,加大企业技术改造力度。

  “另外,要加快推动对企业‘走出去’的引导和政策支持,引导、规范和保护企业的境外投资活动,鼓励投融资系统加大对企业海外投资的信贷支持力度。”他最后表示,对于钢铁、有色、建材、石化等已进入产业发展成熟阶段的、存在产能过剩的传统领域,支持企业联合建立境外工业园区,充分利用国际市场消化过剩产能。

  孙太利:形成倒逼落后产能退出机制

  “社会实践表明,凡是政企不分、过度依赖政策扶持的企业,最容易形成产能过剩;凡是自主经营,完成市场化的企业,基本没有产能过剩问题。”全国政协委员孙太利在提案中表示。

  “造成目前产能过剩的深层次原因是没有发挥市场优化资源配置的作用,许多体制机制、管理方式、发展方式等非市场因素,促成了产能过剩。”孙太利分析认为,一些地方的体制机制不完善,没有让市场在资源配置中起决定性作用,扭曲了投资行为,是产能过剩问题多年不能解决的根本原因。由于缺乏对违规审批项目有效的约束和责任追究制度,长期以来产能过剩问题没有得到有效遏制。由于监管不到位,相关规则、秩序相对滞后,一些企业以不公平的方式进行了市场竞争,从而加剧了产能过剩的矛盾。

  “此外,近年来,随着国际市场需求减少和我国经济增长放缓,产能过剩的矛盾愈加凸显。”孙太利补充道。

  对此,孙太利表示,产能过剩是最大的资源浪费,是最大的污染源。解决产能过剩的根本途径就是要充分发挥市场在资源配置中的功能,把化解产能过剩与产业结构调整、大气污染治理、布局调整优化等紧密结合起来。

  他建议,政府应拿出专项资金,鼓励产能过剩行业、企业加快兼并重组步伐,积极发展混合所有制经济;出台政策,鼓励企业实施以新技术、新工艺、新装备、新材料推广应用为主要内容的技术改造;鼓励以市场为导向,积极优化资源配置,挖掘内需市场潜力,改善需求结构,消化一批过剩产能;加快制定严格的落后产能退出机制,对超过能耗限额标准和环保不达标的企业,实施电价、水价等差别价格政策,形成倒逼落后产能退出机制,鼓励企业自主淘汰落后产能和低端产能。

  “此外,还要加强行业准入管理。”他最后表示,对于违规在建项目要进行全面清理,凡是未开工的,一律不得开工建设;凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的,应一律停建。

  李钺锋:充分发挥市场的决定性作用

  “毫无疑问,依靠政府的行政力量推动化解产能过剩矛盾工作具有重要作用。但从长期来看,过度依靠政府的行政行为,反而会加剧产能过剩的矛盾和问题。”全国政协委员李钺锋在提案中如是说。

  李钺锋认为,政府主导的、由投资和出口拉动的经济发展模式的结构性缺陷不断暴露,从而导致了产业结构严重失衡。随着金融危机引发的内需和外需的全面收缩,市场信息的缺失和市场需求的大起大落,以及政府对投资引导的不到位等,加剧了产能过剩矛盾。中央财政用于职工安置、债务化解等的奖励资金,有力地促进了落后产能的淘汰,但同时也加重了部分企业对政府的依赖。

  “政府过度干预具有不科学性。政府对经济的干预程度越高,市场就越发挥不出配置资源的决定性作用。”李钺锋认为,市场的问题最终要由市场来解决,在加强政府宏观调控的同时,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,是化解产能过剩所产生的体制性矛盾的必由之路。

  对此,他建议,一是要完善市场机制,发挥市场的决定性作用,针对产能过剩行业多属于“国家垄断”和“国企主导”的现实,要从体制上解决国有资源和国有资产的使用、管理、监督、考核、问责、奖惩等体制问题,同时政府应放手让企业在市场中自由竞争,建立正确的引导和激励机制,提供市场信息,科学制订发展规划,建立风投体制,把管理型政府转变为公共服务型政府。此外,应切实理清政府与市场的边界,确立企业的投资主体地位,发挥市场配置资源的基础功能,进一步深化财税体制、投融资体制、价格体制、企业管理制度等方面的改革,排除一切障碍,建立繁荣法治的市场。

  二是要深化要素市场改革,特别要理顺资源、环境、土地等要素的价格,使环境、资源等外部性成本能够进入企业成本,形成化解过剩产能矛盾的倒逼机制。

  三是转变政府职能,建立健全长效机制。要改变各级政府过度利用行政力量推动产能扩张、推动经济发展的模式,切实减少政府投资项目审批,让市场机制真正发挥作用,强化政府的信息披露和服务职能。政府要从加强对投资项目的审批转向依靠节能、环保、安全生产等指标来加强对投资项目的约束和管理。同时,政府要从项目的前置性审批管理转到以事中、事后过程监管为主,建立产业发展预警机制,用及时、完整、准确的信息引导社会投资,让投资者做出正确的投资决策。

  他还谈到,要建立“退出及援助”机制,一方面尊重市场规律,政府更多地从社会利益、社会效益、环境效益等角度考虑,让过剩产能逐步退出。另一方面,对企业退出和化解过剩产能给予一定的援助,加大财政奖励资金的支持,出台配套政策措施,做好债务处理、企业转产、失业职工培训及再就业等工作。

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